Hơn 200 văn bản hướng dẫn, vẫn bất cập

Từ khi Luật Đất đai ra đời vào năm 2003, Chính phủ đã ban hành 13 nghị định và các bộ, ngành cũng có hơn 200 văn bản hướng dẫn thi hành... nhưng pháp luật về đất đai vẫn bất cập và các nhà quản lý, chuyên viên đang nói đến việc sửa đổi, bổ sung luật này trong thời gian tới.

Những bất cập...

Tại Hội nghị tổng kết thi hành Luật Đất đai trên địa bàn TPHCM và Đồng Nai mới đây, dưới góc độ quản lý nhà nước, ông Đào Anh Kiệt, Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường TPHCM, đã chỉ ra không ít bất cập của các quy định pháp luật trong lĩnh vực đất đai.

Từ những khái niệm, thuật ngữ chưa được định nghĩa (như “hộ gia đình”, “cộng đồng dân cư”, “đấu thầu dự án có sử dụng đất”... khiến một số điều luật được hiểu khác nhau) đến quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo mục đích sử dụng... đều chưa đáp ứng được yêu cầu của quan hệ đất đai theo cơ chế kinh tế thị trường. “Điều này dẫn đến thủ tục hành chính phức tạp, một số quan hệ đất đai trong thực tế không thể xem xét giải quyết theo đúng bản chất của nó”, ông Kiệt nói.

Trong khi đó, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai cho rằng không ít quy định của Luật Đất đai 2003 rất khó hoặc không thể áp dụng trong thực tế. Như quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mỗi kỳ phải quyết định, xét duyệt trong năm cuối của mỗi kỳ đó (điều 21.8), nhưng đồng thời phải căn cứ theo chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (điều 22); trong khi quy hoạch, kế hoạch các cấp không thể hoàn thành trong một năm và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thường được thông qua tại năm đầu của mỗi kỳ kế hoạch!

Dễ thấy hơn là quy định định giá đất sát với giá chuyển nhượng sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường (điều 56). Vấn đề là giá thị trường là giá nào? Đây là một câu hỏi mà câu trả lời rất khó thỏa mãn cho tất cả những người có quyền lợi liên quan.

Có thể nói, sự thiếu đồng bộ, thiếu nhất quán, thậm chí có sự mâu thuẫn giữa Luật Đất đai với Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng và các nghị định... (khi điều chỉnh một đối tượng là đất đai) đã gây không ít khó khăn trong áp dụng pháp luật. Điển hình, Luật Đất đai quy định nhà đầu tư trong nước được lựa chọn hai hình thức là giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất, nhà đầu tư nước ngoài chỉ được thuê đất (điều 34, 35); nhưng Luật Đầu tư lại quy định Nhà nước đối xử bình đẳng trước pháp luật đối với các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế (điều 4.2). Vì vậy, nếu áp dụng Luật Đầu tư sẽ vi phạm Luật Đất đai, nếu áp dụng Luật Đất đai thì vi phạm Luật Đầu tư!

Nguyên nhân dẫn đến sự mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật, theo ông Kiệt, là do chưa có một đầu mối thống nhất trong việc ban hành các chính sách pháp luật. Cũng rất dễ thấy trong chính sách tài chính và quản lý đất đai: hiện việc đề xuất về các khoản thu, mức thu nghĩa vụ tài chính thì do ngành tài chính lo, còn các chính sách đất đai (chung) thì ngành tài nguyên môi trường lo... nên việc quản lý dẫn đến chồng chéo là khó tránh khỏi. Đó là chưa nói đến việc các văn bản hướng dẫn thi hành luật thường xuyên thay đổi (Nghị định 181 ban hành lại có thêm bốn nghị định điều chỉnh bổ sung ngay sau đó) gây khó khăn không nhỏ trong việc áp dụng pháp luật.

Mô hình quản lý... cũ

Ông Hoàng Xuân Trí, Phó viện trưởng Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, cho rằng quản lý đất đai hiện nay đang đi theo mô hình duy trì sự tham gia của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực như xây dựng, kiến trúc, giao thông, đầu tư, tài chính...

Tuy nhiên, cơ chế phối hợp của những ngành này còn yếu, nên đất sử dụng cho các mục đích khác nhau với các quan điểm và cách nhìn khác nhau.

Điều này dẫn đến sử dụng đất đai không hiệu quả vì không có điểm kết nối chung để làm tăng chất lượng môi trường đô thị, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

Hơn nữa, mô hình quản lý đất đai hiện nay đã quá cũ vì đi theo các cấp hành chính như tỉnh - thành phố, quận - huyện, xã - phường... dẫn đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trở nên phân tán cũng như có độ vênh, thậm chí chồng chéo giữa quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất. Trong khi tiền sử dụng đất là khoản thu không rõ về bản chất như mục đích sử dụng.

“Các thể chế hiện hành không tạo một khuôn khổ đảm bảo tiền sử dụng đất thu được sẽ được dùng cho các hoạt động phát triển đất đai như đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật và xã hội”, ông Trí nói.

Nhưng điểm mấu chốt là mô hình quản lý đất đai hiện nay được thiết kế để nhấn mạnh vai trò của Nhà nước, chưa khuyến khích sự tham gia của các thành phần khác trong quản lý đất đai. Mục tiêu sử dụng hiệu quả và bền vững nguồn tài nguyên đất đai chưa được chú trọng. Cơ chế về trách nhiệm đối với hiệu quả sử dụng đất đai chưa được định hình rõ.

Thật vậy, trong những hội nghị tổng kết thi hành Luật Đất đai gần đây, ngành tài nguyên môi trường một số tỉnh, thành đã “tổng kết” được nhiều bất cập trong quy định về hạn điền, về thời hạn sử dụng đất, về cơ chế hai giá đất, về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, bồi thường, giải quyết khiếu kiện... cũng chính vì Luật Đất đai 2003 được thiết kế theo mô hình quản lý đất đai đã không còn phù hợp. Vì vậy, tất cả những bất cập đó, theo giới chuyên môn, mấu chốt là từ chế độ sở hữu đất đai có “khoảng trống”, đã và đang tạo ra môi trường thuận lợi cho tham nhũng trong lĩnh vực đất đai; đồng thời làm trì hoãn sự phát triển của nền kinh tế - xã hội (do sử dụng đất chưa hiệu quả).

Vấn đề sở hữu

Một chuyên gia ở Viện Quản lý kinh tế Trung ương nêu vấn đề: Luật Đất đai sửa đổi trong tương lai cần giải quyết vấn đề gì? Một chuyên gia khác ở Bộ Tài chính cho rằng đó phải là vấn đề sở hữu đất đai và thị trường bất động sản.

Đại diện một số cơ quan quản lý nhà nước vẫn giữ quan điểm “Đảm bảo nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước đại diện chủ sở hữu...”. Thậm chí, Phó giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường Hà Nội, Nguyễn Hữu Nghĩa, còn đề xuất bỏ hình thức thỏa thuận với người dân khi chuyển nhượng đất nông nghiệp tại những dự án phát triển kinh tế như luật hiện hành. Theo ông Nghĩa, luật quy định Nhà nước có các quyền định đoạt, quyết định mục đích sử dụng đất, nhưng thực tế cho thấy quyền chiếm hữu, định đoạt của Nhà nước để giao cho người sử dụng hiện nay chưa hoàn toàn được thực hiện.

Tuy nhiên, theo một số nhà chuyên môn, thì chế độ sở hữu đất đai hiện nay chưa thật sự rõ ràng nhưng quá trình tư nhân hóa về sở hữu đất đai đang diễn ra - phù hợp với xu thế phát triển của nền kinh tế thị trường đa thành phần. Chủ sở hữu đất đai (Nhà nước) hiện đã tách khỏi người sử dụng đất (người dân, tổ chức).

Dù Nhà nước có thể can thiệp vào quá trình sử dụng và định đoạt đất (người dân, tổ chức đang sử dụng) nhưng xu hướng này ngày một giảm nhờ quy luật thị trường. Với nền kinh tế hội nhập, kinh tế thị trường, đa sở hữu về đất đai, theo một cựu quan chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường, sẽ phát triển được thị trường bất động sản một cách lành mạnh, tạo đòn bẩy cho nền kinh tế phát triển trong giai đoạn mới và tất nhiên nhiều bất cập của Luật Đất đai hiện nay sẽ được xóa bỏ.

Vì vậy, theo ông Hoàng Xuân Trí, Viện phó Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, sửa đổi Luật Đất đai phải theo hướng đổi mới mô hình quản lý đất đai - thay đổi cách làm chiến lược, quy hoạch, kế hoạch liên quan đến đất đai theo hướng chú trọng đến các thông số đo lường, cân nhắc toàn diện đến các yếu tố ảnh hưởng nguồn lực tổ chức thực hiện, cơ chế giám sát, kiểm tra thực hiện.

Phát triển thị trường bất động sản theo hướng hạn chế các biến dạng với một cơ chế đăng ký bất động sản, thông tin quy hoạch, xây dựng và dịch vụ định giá đủ sức hỗ trợ thị trường. Nhưng quan trọng hơn hết vẫn là chi phí tiếp cận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà, chi phí liên quan đến thủ tục đất đai và xây dựng hiện tại còn cao chủ yếu từ bế tắc giữa duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong khi vẫn xác lập các quyền cơ bản của người sử dụng đất và sở hữu liên quan đến tài sản gắn với đất. Vì vậy, đa sở hữu về đất đai sẽ là lối thoát cho vấn đề quản lý đất đai đang bất cập và hỗ trợ cho thị trường bất động sản phát triển tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển.

(Theo Thời báo kinh tế Sài Gòn)